שמואל זכאי: ״גילינו במלחמה שחברות התעופה מבססות את ניהול הסיכונים שלהן על חברות ניהול סיכונים״

שמואל זכאי נחשב לאחד האנשים המנוסים ביותר בענף התעופה בישראל. למרות שלא היה טייס, הוא ניהל בהצלחה רבה את נתב"ג במשך 12 שנה, כשלפני כן היה מנהל חטיבת הביטחון ברשות שדות התעופה, ומאז מרץ 2023 משמש כמנהל רשות התעופה האזרחית (רת"א) שמחזיקה בתפקיד חשוב במהלך המלחמה, המשך פעילות נתב"ג.

על כן, זכאי נבחר להיות איש השנה של פספורט לשנה זו.

אתם כבר שנה פועלים במתכונת מלחמתית

"כבר במבצע 'צוק איתן' נוצרה ההבנה שלנהל תעופה אזרחית בזמן מלחמה זה עניין מורכב. ירי רקטות, חיל האוויר שצריך להגן על מרכזי האוכלוסין, הדברים האלה מחייבים תיאום בין הצבא לתעופה האזרחית. הוחלט על הקמת צוות לניהול משברים תעופתיים, משותף לחיל האוויר, רת"א ורשות שדות התעופה. כבר ב-7 באוקטובר ב-12:00 בצוהריים הצוות נפגש בפעם הראשונה. המשימה שהגדרתי לתעופה האזרחית הייתה שישמר קשר אווירי רציף בין ישראל לעולם תוך שמירה על בטיחותם וביטחונם של הנוסעים וכלי הטיס, ומתן סיוע לחייל האוויר לבצע את משימותיו. מאז הצוות נפגש יותר ממאה פעמים. הוא קובע מדיניות תעופה אזרחית ועוסק גם בתיאומים ספציפיים שקשורים לנתיבי טיסה, התנהגות נוסעים על הקרקע ושמירת קשר עם חברות התעופה".

הפעילות כיום שונה מאשר במבצעים צבאיים קודמים?

"בניגוד ל'צוק איתן', שהאמריקאים הוציאו NOTAM שהשעה את הטיסות לישראל ובעקבותיו חברות אחרות הפסיקו לטוס, הפעם לא האמריקאים ולא האירופאיים הוציאו הודעות על השעיית הטיסות לישראל. הפסקת הטיסות היא החלטה פנימית של חברות התעופה ממגוון סיבות – בעיקר כי צוותים לא רוצים ללון בישראל, והשני
כמובן הוא מצב המלחמה המורכב".

אתה מנהל שיחות עם בכירי התעופה בעולם על מה שקורה בישראל?

"הייתה פה מערכת למידה עמוקה מאוד במהלך המלחמה. ניסיון שהבאנו איתנו, לפנות באופן יזום ולעדכן במדיניות שלנו, בחינת הסיכונים, תמונת המצב העדכנית לגבי ישראל וכן, שיחות יזומות כמעט יומיות והוצאה של מכתבים שמעדכנים על בסיס שוטף מה
תמונת המצב לגבי מדינת ישראל, מה הצעדים שעושים כדי להבטיח את בטיחות הטיסה".

ספר על התגובות מהצד השני.

"ראינו שמול הרגולטורים זה לא מספיק, למרות שהצלחנו. גילינו במלחמה שחברות התעופה מבססות את ניהול הסיכונים שלהן על חברות ניהול סיכונים. יש שלוש כאלה שמגישות המלצות לחברות התעופה ולחברות הביטוח שמבטחות את המטוסים. יצרנו איתן קשר והגענו למערכת מאוד טובה של יחסי עבודה במסגרתם מתארים להם את הצעדים בהם אנחנו נוקטים, המצב הביטחוני, עוברים ביחד על מערכת ניהול הסיכונים שלהם, מעירים הערות. נוצרו יחסי אמון מאוד גבוהים".

לקח זמן עד שהחברות הזרות חזרו, ואז הגיע הסיפור האיראני.

"הסיפור האיראני הוא דוגמה מצוינת להראות שאנחנו לא מהססים לרגע. כשאנחנו חושבים שרמת הסיכון גבוהה, או שניהול תעבורה אווירית אזרחית יכולה להפריע ולשבש את משימות חיל האוויר, לא מהססים לסגור את המרחב האווירי. העובדה שב-14 באפריל סגרנו את המרחב לשבע שעות עזרה לחדש את התנועה האווירית לישראל. היא הראתה לחברות שיש פה מישהו שמנהל את הסיכונים בצורה נבונה, אחראית ומקצועית".

איך מתקבלות ההחלטות?

"ההחלטות מתקבלות בחקר ביצועים מדעי ומדויק שמאפשר להעריך את הסיכון בצורה מקצועית, ולא להגיד 'יהיה בסדר'. כרגולטור אתה מקבל החלטות מבוססות נתונים. אם ירו X רקטות וטילים למדינת ישראל ויהיו Y מטוסים באוויר או על הקרקע, תראה לי שקיים סיכון שמטוס יפגע".

תמיד אמרו שמנהל רת"א צריך להיות טייס לשעבר, מה שאתה לא היית, למרות עבר צבאי עשיר.

"העבר הצבאי שלי לא רלוונטי. מה שרלוונטי הוא שאני חבר בצוות ניהול משברים תעופתיים מיום היווסדו. הניסיון והתורה שהתפתחה עם השנים, ההבנה העמוקה של צרכי חיל האוויר ושל התעופה האזרחית, יצרה אצלי ידע מקצועי עמוק של מה נכון וצריך לעשות. העובדה שלמרות מתקפת חמאס ב-7 באוקטובר ואיראן ב-14 באפריל ולמרות מתקפת המנע של צה"ל באוגוסט, חברות תעופה זרות פועלות בנתב"ג. אנחנו מצליחים לשמר מרחב אווירי בטוח אל ומישראל, וחיל האוויר ממשיך לבצע את משימותיו, וזה הישג חשוב".

אתה מודאג מהיותו של נתב"ג מטרה מרכזית של האויב?

"מבלי להיכנס לפרטים, העובדה שנתב"ג הוא מתקן אסטרטגי של ממשלת ישראל, מביאה איתה צעדים שבהם נוקטת מערכת הביטחון כדי להגן עליו. כשאנחנו רואים שמדובר במשימה מורכבת מדי מול חיל האוויר והצרכים האחרים, אנחנו אומרים 'בואו ניקח פסק זמן, לא נייצר מורכבות שיכולה להיות בה טעות – ואלה המקרים בהם אנחנו מחליטים לסגור".

שמואל זכאי, מנהל רשות התעופה האזרחית. צילום: יאיר שגיא

התכנית האסטרטגית של רת"א

למרות המצב הנוכחי, זכאי יודע שרשות התעופה האזרחית לא מתחילה ונגמרת בבטיחות, אלא הרבה מעבר לכך - צריך שחברות התעופה יהיו כלכליות.

"למרות המלחמה והאילוצים, רשות התעופה האזרחית מורכבת מעובדים מאוד מקצועיים", הוא אומר. "טייסים, פקחי טיסה, כלכלנים, רובם משרתי מילואים, והצלחנו תוך כדי המלחמה, בתהליך שהחל עוד לפניה, לייצר תוכנית אסטרטגית כשהאתגר שבה הוא לא תוכנית עבור רת"א אלא אסטרטגיה לתעופה האזרחית הישראלית לשנים הקרובות".

שהיא?

"התחלנו בניתוח של תמונת מצב. איפה נמצאת התעופה האזרחית בעולם, איפה בישראל, איפה נמצאת רת"א ביכולת שלה לתמוך ולקדם את התעופה האזרחית בישראל. שמנו לנגד עינינו שלוש מטרות: לקדם את הבטיחות של התעופה האזרחית בישראל, אבל גם לקדם את היעילות שלה ואת הכלכליות שלה".

איך אתה עושה את זה?

"עברתי בין כל הנהלות חברות התעופה. סקרתי להם את התכנית האסטרטגית. בחרנו מיקודים לשנים הקרובות בהם אנחנו נעסוק גם בהיבטים של רגולציה מתקדמת, גם בהיבטים של חדשנות, טרנספורמציה דיגיטלית, שימוש בכלי AI ועוד תפיסות מתקדמות לניהול בטיחות – כמו למשל RB, שזה Oversight Base Risk - ניתוח של גורמי סיכון וטיפול ממוקד בהם, פחות עבודה עם צ'ק ליסטים, אלא יותר עבודה שמסתכלת ומנהלת את הסיכונים אל מול ההתפתחות של חברות תעופה. אתה לא יכול להשיג תוצאות טובות לבד כרגולטור שאומר לכולם מה לעשות וכולם עושים. השיתופיות שאני מנסה להוביל יחד עם חברות התעופה, זה אנחנו ביחד. 'תסבירו לי מה האתגרים שלכם, ובואו נראה איך אני יכול לתמוך בהם, כדי שתהיו גם יעילים וגם כלכליים וגם תשיגו את מטרות הבטיחות'".

בדוח מבקר המדינה ב2022 - נכתב כי "ניהול התעבורה האווירית בישראל לוקה בתחומים רבים, יש פער טכנולוגי מהקובל בעולם, חוסר גמישות, חוסר יעילות, חוסר חדשנות". במשך שנים לא ניתן מענה לתשתית החיונית להתפתחות התעופה הן לבטיחות, והתעופה תלויה עדיין במכ"ם צבאי.

"בעניין המכ"ם, אלה מערכות העזר לניווט ולניהול טיסה. רשות שדות התעופה הציגה תכנית. אמרתי שאנחנו לא יכולים להישאר במצב הזה שיכול לייצר בעיה בטיחותית. אחד מהצעדים שאתה עושה בשביל להפחית את הבעיה הוא הגבלת התנועה, מה שמייצר פגיעה ביעילות ובכלכליות. בעבר מטוסים היו ממריאים ונוחתים אחד מול השני בנתב"ג. ממריאים מערבה ונוחתים ממערב למזרח. לא צריך להיות טייס בשביל להבין שמדובר בקונפליקט. פתחנו את מסלול 21 ומטוסים נוחתים מצפון וממריאים מערבה. זה נהדר בשביל להפחית את הסיכון, אבל יש לזה מחיר של פגיעה ביעילות התעופה.
אז ביקשתי מרשות שדות התעופה להתאים עצמה לסטנדרט העולמי הכי גבוה שיש".

ומה קורה עכשיו?

"בתהליך יחסית מהיר, שחלקו יקרה כבר בסוף שנה הבאה, כל מערכות המכ"ם, יהיו המתקדמות ביותר בעולם. בתהליך רב שנתי, תוקם בישראל יחידת בקרה מרכזית אחת, שבה כל יחידות הבקרה האזרחיות ישבו במתחם אחד ומערכת הבקרה של ניהול התעבורה האווירית בישראל יתנהלו ממרכז אחד. זו תכנית שרש"ת מימנה אותה, מיישמת אותה, ואין ספק שזה ייתן מענה לא רק לדוח של מבקר המדינה, זה ייתן מענה לא רק לבטיחות, זה מתקשר גם לשדה המשלים".

תוך כמה זמן זה יקרה?

"התוכנית מדורגת. תוך שנה יוחלפו מערכות המכ"ם, שנה לאחר מכן מערכות התמונה האווירית, ותוך חמש שנים תהיה פה יחידת בקרה מרכזית".

״ב-2050 יהיה ביקוש ל-76 מיליון נוסעים"

בזמן שאנחנו עדיין במלחמה, המספרים האלה נראים דמיוניים. אך זכאי מכין את התעופה בישראל לעוד 25 שנה קדימה.

מה עמדתך לגבי השדה המשלים?

"ב-2050 הביקוש לטוס מישראל ואליה יגיע ל-76 מיליון נוסעים. במתכונתו הנוכחית, נתב"ג בקצה גבול הקיבולת שלו, שעומדת על 30 מיליון נוסעים. גם אם היום נתחיל לבנות שדה חדש, זה ייקח 12-15 שנה ולכן, הדבר הראשון שצריך לעשות הוא זה להגדיל את הקיבולת בנתב"ג. אחרי הרבה מאוד שנים, הצלחנו לעשות תיקון לתמ"א של נתב"ג. התיקון אומר, בגדול, שיהיה אפשר להפעיל את נתב"ג באופן יעיל ובטוח תוך שמירה על איכות חייהם של התושבים סביבו. אנחנו נעשה את זה בצורה מאוזנת, עם הפחתה משמעותית של הרעש בשעות הלילה והגדלת התנועות ביום. זה מודל שהבאנו מבריטניה שיפחית את הרעש בלילה ויאפשר גידול נתב"ג ל-40 מיליון נוסעים.

ולגבי השדה המשלים?

"צריך שדה או שדות נוספים בישראל. הממשלה אישרה קידום של הקמה של שני שדות נוספים ברמת דוד ובנבטים. גם אם יהיה שדה בנבטים, הוא לא ייתן מענה לצורך. הצורך זה הפער בין 40 מיליון נוסעים לאחר התקנות החדשות לבין הדרישה של 76 מיליון נוסעים ב-2050".

ראינו גם שרמון לא התרומם, כי הוא ממוקם לא נכון. אז למה שנבטים כן יתרומם?

"קצה גבול הקיבולת של נבטים הוא עשרה מיליון נוסעים. שיוקםשדה בנבטים, אז מה40- האלה נעלה ל-50 מיליון. אבל חסרים לנו עוד 26 מיליון. לכן, רמת דוד יהיה שדה בכל מקרה.

למה רמת דוד?

זה אנשים לא מבינים. כולם חושבים שטרמינלים ומסלולים הם אלה שקובעים קיבולת. לא. מה שקובע קיבולת זה יכולת ניהול תעבורה אווירית. אם המטוסים חולפים בכל מקרה מעל נתב"ג, אתה מקטין את הקיבולת ולא עשית כלום. היתרון ברמת דוד הוא שמטוסים יכולים להיכנס ולצאת מבלי להשפיע על נתב"ג, ולכן זהו העוגן".

אמרת את זה למקבלי ההחלטות?

"אמרתי. היה דיון מאוד מקצועי בקבינט הכלכלי-חברתי. הממשלה קיבלה את המלצתנו כגורמי המקצוע ואמרה שהעבירה את שני השדות בחוק ההסדרים. שיתחילו מאחד"יש ועדה בין-משרדית שעובדת על קידום השדות האלה. השדה יוקם ויופעל על ידי הסקטור הפרטי, מה שיביא לתחרות מול רשות שדות התעופה, ותחרות עושה רק עושה טוב".

מאז הקורונה ועד למלחמה יש ביקוש גובר לתעופה ישראלית.
אתה מסכים עם המגמה הזאת?

"המלחמה הראתה שהחוסן התעופתי של ישראל בזמן מלחמה מבוסס על חברות התעופה הישראליות. אין מה לעשות, אנחנו לא חיים בלוקסמבורג. אנחנו חיים במדינה שבממוצע בין שמונה לעשר שנים יש בה מלחמה, וראינו מה קורה לחברות הזרות במלחמה. אני תמיד נע על הקו שבין הגברת התחרות, כמו למשל הסכם שמיים פתוחים, לבין שמירה על חוסן החברות הישראליות".

"חברות תעופה יצטרכו גם להחזיר כסף לנוסעים על ביטול טיסה"

במהלך הראיון מתייחס זכאי להתאמה לחוק שירותי תיירות שנעשית כעת לחוק טיבי, בעניין פיצוי נוסעים בשל המלחמה.

קידמתם התאמה לחוק שירותי התיירות גרסה של חוק טיבי, איפה זה עומד?

"הממשלה אישרה, זה מונח על שולחנה של ועדת הכלכלה של הכנסת. צריך להבין, הדבר היחיד ששינינו בחוק טיבי הוא לתקופת המלחמה. חברות התעופה יצטרכו להחזיר את הכסף לנוסעים עבור טיסה שבוטלה. גם יצטרכו לדאוג להם לסידורי לינה ושהייה. הצענו רק במגבלות מסוימות וחריגות פיצוי".

מה באשר לטיסות הפנאי, מצנחי רחיפה, מטוסים קלים, גם יהיה שינוי?

"הדבר הכי בעייתי בתעופה הכללית שאיננה מסחרית תשתיות. גם כאן ישראל סובלת ממחסור בתשתיות. אני מקווה שנצליח להאריך את פעילות השדה בהרצליה לפחות בעוד שנתיים-שלוש. הוא אמור להיסגר ב-2025. הפתרון הוא הקמת שדה בחדרה שיאפשר למשתמשים האלה לעשות את מה שהם אוהבים, וחלקם גם מתפרנסים מזה".

איפה זה עומד?

"בהמתנה לדיון בוועדה לתשתיות לאומיות".

ומה העלות?

"עשרות רבות של מיליונים. אבל אי אפשר לסגור כל הזמן תשתיות. סגרו את שדה דב, הרצליה בדרך. מה יעשו בתי הספר לטיסה? איפה נכשיר את דור הטייסים הבא של ישראל? בלעדיהם לא יהיו טייסים בישראל. גם טייס שמשתחרר מחיל האוויר לא יכול לטוס אזרחית, הוא צריך ללמוד בבית ספר לטיסה".

באופן אישי, איך אתה חווה את מה שקורה במדינה?

"אני לא רק אזרח, הייתי מפקד אוגדת עזה. מעבר לצער על אנשים שאני מכיר אישית, יש פה כישלון שאי אפשר להסביר במילים. כישלון מודיעיני, מבצעי, לא הצלחנו לשמור על חיי האזרחים. אני אומר על עצמי, שאחרי 7 באוקטובר אני אדם אחר לגמרי, ואני
חושב שגם אתה. אנחנו עדיין לא בפוסט טראומה. אנחנו עדיין בטראומה ומתפקדים מתוכה. בסוף, יהיה לנו פה אתגר גדול מאוד לתקן, לשקם את השיח, את הצבא שחייב לעבור שיקום ושינוי משמעותי מאוד, את תפיסת הביטחון שלנו, שבהרבה מובנים צריכה
לחזור אחורה, ובהרבה מובנים צריכה ללכת קדימה".

לסיום, אתה חושש מאירוע כמו 11.9 בישראל?

"אם מישהו חושב שזה איום שלא יכול להתרחש, כדאי שיפנה את התפקיד שלו. אני מדבר על בסיס 7.10. הנחת העבודה צריכה להיות שתמיד יש אנשים, ארגונים ומדינות שירצו לפגוע במטוסים אזרחיים. אתה לא תמיד תדע את היום, את השעה או את המיקום. אבל הנחת היסוד היא שזה יכול לקרות. לכן, גם על רקע 11/9 וגם
על רקע 7.10, אסור לנו לחשוב שדברים כאלה נעלמו מהעולם. אנחנו צריכים לראות שברגע שהכוונה תפגוש את המציאות, אנחנו נמצאים שם ויכולים למנוע את זה".

שמואל זכאי, מנהל רשות התעופה האזרחית. צילום: יאיר שגיא